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　　□本報記者陳麗平
　　現行行政訴訟法第二條規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。
　　上述規定將行政訴訟的範圍嚴格限定在具體行政行為上。對行政機關針對不特定的對象，制定、發佈能反覆適用的行政規範性文件的抽象行政行為，公民、法人或者其他組織是不能提起行政訴訟的。
　　附帶審查規定是一個很大進步
　　實踐中，有些具體行政行為侵犯公民、法人或者其他組織的合法權益，是地方政府及其部門制定的規範性文件中越權錯位等規定造成的。
　　針對這種情況，行政訴訟法修正案草案增加規定:一是公民、法人或者其他組織認為具體行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規章以外的規範性文件不合法，在對具體行政行為提起訴訟時，可以一併請求對該規範性文件進行審查。二是人民法院在審理行政案件中，發現上述規範性文件不合法的，不作為認定具體行政行為合法的依據，並應當轉送有權機關依法處理。
　　“上述關於對規範性文件附帶審查的規定，有利於從根本上減少違法具體行政行為。”近日在十二屆全國人大常委會第六次會議上分組審議行政訴訟法修正案草案時，許多常委委員和列席人員認為，這些新增規定符合我國憲法和法律有關人大對政府、政府對其部門以及下級政府進行監督的基本原則，也有利於糾正相關規範性文件的違法問題。
　　“允許對政府規範性文件進行附帶審查，我認為是一大進步。”吳曉靈委員說，現在我們的法律制度還不是太完善，過去立法時的一些理念不能完全體現當前市場經濟發展的需要。所以，一些規章制度還不能適應保護公民權利、維護市場秩序、保護公平競爭的需要。
　　規範性文件不合法應中止審理
　　全國人大環境與資源保護委員會委員呂彩霞說，草案規定法院審查後發現規範性文件不合法的，轉送有權機關處理。法院作為居中裁判部門，不能審查後不形成結果。另外，有權機關是指上級行政機關還是印發該文的部門，還是人大?
　　呂彩霞建議明確法院對規範性文件審查後，是否在裁判文書中表述審查結果，同時界定“有權機關”是指哪些部門。
　　王明雯委員建議增加規定:人民法院在審理行政案件中，發現規範性文件不合法的，不作為認定具體行政行為合法的依據，應當轉送有權機關依法處理，並依法對案件作出裁決、裁定或者中止審理。中止審理的，待中止審理的原因消除以後，應依裁決結果恢覆審理。
　　盡可能增加群眾反映訴求渠道
　　“行政訴訟法規定的受案範圍過窄。”修福金委員指出，行政訴訟法只規定對行政機關作出的具體行政行為進行審理，對於地方行政機關頒發的紅頭文件不能進行審查，而紅頭文件一旦違反法律，危害的是群體利益，危害更大，但是恰恰紅頭文件不在行政案件管轄範圍之內。
　　列席會議的全國人大代表陳澤民認為，應儘量擴大行政訴訟受理範圍。法院受理行政訴訟的範圍不應局限於具體行政行為，對不合理、不公平的制度、規章都應該能提起訴訟，給老百姓盡可能增加反映訴求的渠道。
　　“應加強對行政規定的司法審查。”列席會議的全國人大代表高廣生說，行政主體的行政行為包括兩類，一類是針對特定當事人的行政行為；另一類是針對不特定當事人的行政規定。當前我國的行政訴訟體制主要是授權法院根據行政相對人的起訴，針對具體行政行為的合法性進行審查，一般不涉及對行政規定的合法性審查。但是，行政規定往往是具體行政決定的依據，如果行政訴訟不能解決行政規定即紅頭文件的合法性問題，那麼對具體行政決定的合法性審查實際效果也是十分有限的。
　　“實踐中具體行政行為和抽象行政行為有時界限並不明顯。”李路委員說，為擴大司法監督，剋服地方保護和行政壁壘，促進行政機關依法行政，有必要將行政訴訟對象由具體行政行為延伸至部分抽象行政行為。建議將草案第二條中“具體行政行為”修改為“行政行為”。
　　史蓮喜委員建議，在行政訴訟法全篇中用“行政行為”代替“具體行政行為”。只要公民、法人或者其他組織認為行政機關的行政行為侵犯其合法權益，都有權依照本法向人民法院提起訴訟。
　　王明雯委員建議將第二條中的“具體行政行為”改為“行政行為”。她的理由是:一方面，擴大行政訴訟的受案範圍是各界共識，社會各界呼籲將抽象行政行為及內部行政行為、行政協議等納入受案範圍的呼聲很高，採用“行政行為”一詞，為將來進一步擴大行政訴訟受案範圍預留空間。另一方面，修正案草案以“附帶訴”的模式，即相對人在起訴具體行政行為時，可以一併對其依據的抽象行政行為提起訴訟，已把一部分抽象行政行為納入受案範圍。
　　龔建明委員提出，考慮到目前將行政法規、行政規章直接納入受案範圍存在一定難度，可先將其他規範性文件納入司法審查範圍。
　　一些國家關於行政訴訟受案範圍的規定
　　德國行政法院法規定，所有非憲法性的公法爭議，除法律規定之外，都可由行政法院受理。不可訴的情形有:議會調查委員會的決議、純粹教會內部事務、電話監控措施、外交行為、軍事預備役的指令、審計機關的審計報告、不予赦免決定等。行政法院受理的案件年均超過20萬件。
　　日本行政事件訴訟法規定，對行政機關的公權力行使不服的可以提起抗告訴訟，要求確認公法上法律關係的可以提起當事人訴訟等。目前，具體行政行為、抽象行政行為、不作為，以及行政指導、行政合同、行政計劃等都被納入了受案範圍。內閣首長等作出的統治行為、特別權力關係行為和行政義務的執行行為被排除在訴訟範圍之外。
　　美國行政行為原則上都要接受司法審查。有兩種例外情形:一是法律明確規定不可訴的行為；二是行政行為在性質上不適合司法審查的，如國防和外交行為、軍隊或其他行政機關純內部管理行為、總統對高級助手和顧問的任命、國家安全行為(不包括驅逐出境或者拒絕入境)等。
　　關於規範性文件、高校對學生的管理行為是否可訴問題。德國規定，申請人認為州法律以下的規範性文件侵害其權利的，可以在一年之內向高級行政法院請求審查。高校對學生的管理行為原則上可訴。日本規定，對規範性文件可以提起公法關係確認之訴，要求法院確認原告具有不適用該規範性文件的法律地位。大學與學生之間是特別權力關係，依照校規校紀實施的管理行為原則上不可訴，但開除學籍、不准予畢業的行為，是可訴的。美國的規範性文件是可訴的。
　　陳麗平 輯
　　（原標題：紅頭文件納入行政訴訟受案範圍）